La re estatizacion del sistema previsional-

Profundización del déficit del sistema público
AGENCIA: ARGENPRESS

La privatización de una parte significativa del sistema previsional repercutió en una fuerte contracción de ingresos en el régimen público de reparto. El constante drenaje de afiliados y aportantes hacia el régimen de capitalización y las sucesivas reducciones de las contribuciones patronales a lo largo de la década pasada (cayeron del 16% a fines de 1991 al 7% en promedio a fines del año 1999) profundizaron el desfinanciamiento del sistema estatal.

Se estima que, desde la creación de las AFJP, el sistema de seguridad social público resignó anualmente recursos por un monto cercano a los 5.500 millones de pesos constantes de 2006 en concepto de recaudación perdida y 6.000 millones de pesos constantes de 2006 por la reducción de las contribuciones.

Para dimensionar la pérdida de ingresos públicos que implicó este proceso, se trata de una cifra anual apenas inferior a la suma de los presupuestos actuales de Salud, Educación y Ciencia y Técnica de la Administración Pública Nacional.

La identificación del origen del déficit previsional es una cuestión de gran relevancia. El discurso de los defensores de las AFJP históricamente asoció maliciosamente el déficit a la ineficiencia del sector público. Sin embargo, el desfinanciamiento puede darse sencillamente por tener menores ingresos que los egresos necesarios para el pago de las jubilaciones y pensiones, debido a un bajo nivel de cumplimiento de las obligaciones previsionales, a la menor alícuota del aporte, al crecimiento del desempleo, a la caída de salarios, etc. La ineficiencia, en cambio, debe evaluarse en base a los costos de administración del sistema en relación a cierto volumen de beneficiarios y/o trabajadores activos.

Paradójicamente, el actual mecanismo de capitalización privada está dando lugar a un incremento del déficit previsional –al girar fondos hacia las administradoras- en paralelo a un incremento de la ineficiencia, en virtud de los mayores costos de administración que implica. Nuevamente: parece peor el remedio que la enfermedad.

Junto con la pérdida de recursos, el Estado asumió la responsabilidad por el sostenimiento de los pasivos vigentes al momento de la reforma, librando a las AFJP de solventar un esquema de transición con parte de los fondos recibidos.

Adicionalmente, el Estado garantizó la rentabilidad mínima sobre los fondos administrados a través de un Fondo de Fluctuación; la integración en el haber futuro de la PBU y la PC; el pago de los retiros transitorios por invalidez en caso de quiebra de una AFJP; el pago de las jubilaciones, retiros por invalidez y pensiones por fallecimiento a los que opten por renta vitalicia y en caso de quiebra o liquidación de las CSR; y el pago de un haber mínimo cuando, cumplidos los requisitos, el haber total sea inferior al mínimo legal y los jubilados deseen acogerse a este beneficio.12

En definitiva, la promesa de una mejora en las cuentas públicas no sólo no se cumplió, sino que el deterioro derivado de la privatización previsional fue notable. Mientras que en 1994 el 78,7% de los recursos de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) se obtenía de aportes y contribuciones, diez años después esos fondos no llegan a explicar el 50% de los recursos utilizados para financiar el componente público del sistema de jubilaciones y pensiones (ANSES).

Destino inseguro de los fondos acumulados. Como se mencionó anteriormente, un argumento recurrente para apuntalar el cambio del sistema previsional consistía en que los aportes previsionales, al encontrarse identificados y asignados a una persona concreta, no iban a poder ser desviados hacia otros fines, como podía ocurrir con el sistema previsional estatal. Sin embargo, esto también es incorrecto. En efecto, quien ha procurado avanzar sobre las cuentas de los aportes previsionales no ha sido el Estado, sino las propias administradoras. El Decreto 1495/01, impulsado por las AFJP, permitió cobrar una parte de la comisión deduciéndola del saldo de la cuenta de capitalización cuando el afiliado no aporte durante un período determinado. Así, aunque no haya aportes nuevos, la AFJP termina cobrando. Por caso, entre julio de 2002 y junio de 2003 las AFJP debitaron de las cuentas de capitalización individual por dicho concepto la nada despreciable suma de 40 millones de pesos.13

La posibilidad de que las AFJP echen mano sobre esos fondos no es un problema menor, y ha tenido un antecedente adicional, que si bien no terminó de concretarse evidencia la falta de seguridad que los aportantes tienen sobre la intangibilidad de esos fondos. El mismo Decreto 1495/01 les permitió a las AFJP extender el cobro de comisiones para incluir también la masa acumulada en los fondos como un monto imponible. En concreto, el Decreto estableció que las AFJP podían cobrar hasta un 20% de la rentabilidad obtenida en lo que supere al 5% nominal. De aplicarse en forma permanente este decreto, las comisiones totales cobradas se hubieran incrementado considerablemente. 14

En un escenario económico sustancialmente distinto, en el año 2002, se suspendió la posibilidad de que las AFJP cobren comisión sobre los rendimientos de los fondos. De todas formas, que no se haya terminado de concretar la virtual apropiación de los recursos de las cuentas de capitalización individual no significa que estén seguros. Los aportantes se encuentran sin duda a merced de la voracidad de las AFJP, que parece ilimitada.

Fomento nulo del mercado de capitales. Los fondos gestionados por las AFJP se fueron incrementando gradualmente a lo largo del tiempo, creciendo del 0,5% al 12,6% del PIB entre 1995 y 2006 (Superintendencia de AFJP). Sin embargo, esta creciente masa de recursos estuvo lejos de fomentar el desarrollo del mercado local de capitales. Contrariamente a las proyecciones realizadas por los promotores de la reforma, estos fondos no fueron canalizados mayoritariamente hacia proyectos de inversión que apuntalaran el crecimiento económico. En cambio, una parte significativa de la cartera de las AFJP fue prestada al Estado a través de la adquisición de títulos y bonos públicos. Como se mostró anteriormente, el déficit generado por la introducción del sistema privado incrementó las necesidades de financiamiento del sector público. Pero lo curioso es que una porción relevante de este déficit fue financiada con los propios recursos administrados por las AFJP. En promedio, entre 1995 y 2006 el 57,5% de los fondos de las AFJP se utilizó para la compra de instrumentos de deuda pública. Este destino llegó a representar casi el 78% de la cartera de inversiones de las administradoras en el año 2002 (Superintendencia de AFJP).

Es decir, el Estado sigue utilizando gran parte de los fondos transferidos a las AFJP para afrontar el déficit creado por la misma reforma, sólo que los recursos que vuelven a las arcas fiscales se encuentran diezmados por las comisiones cobradas por las empresas privadas y generan una mayor deuda por la obligación de devolver el capital y los correspondientes intereses. Es un curioso mecanismo: para que no se utilicen los fondos se terceriza su administración, pero luego los fondos se emplean para los mismos fines sólo que después de pagar un peaje.

Haciendo cuentas: la jubilación que nos depara el sistema de AFJP

Cuando se llevó adelante la modificación del sistema previsional y se instauró el sistema de fondos acumulables en cuentas personales, uno de los argumentos esgrimidos para implementar el cambio hacía énfasis en las bajas jubilaciones que recibían los pasivos en aquel momento. Se sostenía que el sistema de AFJP iba a poder, por el contrario, brindar no sólo una mayor cobertura, sino también remuneraciones sustancialmente mayores.

Transcurrida poco más de una década resulta relevante contrastar esta promesa con la realidad mediante una proyección que establezca cuál sería ser el ingreso percibido como jubilación por un trabajador medio que realizó todos sus aportes a una AFJP. A tal fin, hemos realizado una estimación de la renta vitalicia que obtendría un hombre o una mujer si la totalidad de los aportes se realizaran dentro del sistema de capitalización individual. Este podría ser el caso de un trabajador que ingresa hoy al mercado laboral incorporándose desde el inicio al régimen privado.15

Supuestos base para la estimación del haber futuro. Como las situaciones posibles son numerosas, para estimar el ingreso futuro de un aportante al sistema de AFJP es necesario realizar algunos supuestos realistas. Se seleccionan así sólo algunas de esas múltiples opciones: El trabajador desarrolla su actividad durante 30 años y luego se retira del mercado laboral.

La jubilación íntegra del trabajador provendrá de la acumulación de fondos en su cuenta de capitalización individual, sin que haya transferencias adicionales por parte del Estado.

El ingreso mensual del trabajador es similar al promedio actual de los salarios ($849), obtenido a partir de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) del segundo semestre de 2005.

Los ingresos al momento del retiro son mayores a los percibidos al inicio. Esto implica que a lo largo de su vida laboral el trabajador tiende a incrementar su ingreso real –por diversos motivos-. En el ejercicio aquí realizado se ha supuesto que los ingresos del trabajador crecen a razón de un 1,3% anual acumulativo o, lo que es lo mismo, son un 47,2% superiores después de treinta años de trabajo.16

El rendimiento real esperado de los fondos es equivalente al promedio observado después de la salida de la Convertibilidad Es decir, se toman los valores correspondientes al actual escenario macroeconómico. La tasa de rentabilidad anual promedio de los fondos administrados por las AFJP ha sido, durante el período posterior a la devaluación, del 6,21%. Las comisiones por parte de las AFJP son similares al porcentaje cobrado durante el período de la post-Convertibilidad, equivalentes al 36,51% de los fondos ingresados al sistema.

Se ha distinguido la percepción que cobraría un varón de una mujer. Si bien el sistema de reparto no realizada diferencia al respecto, el régimen de capitalización sí lo hace al tratarse de una renta vitalicia, ya que las empresas de seguros de retiro incorporan la diferencia en la esperanza de vida por géneros para el cálculo del monto a pagar. Ello redunda en menores percepciones en el caso de que se jubile una mujer.17

Los primeros resultados obtenidos: un haber paupérrimo. A partir de estos supuestos, proyectando el desempeño de los fondos administrados por las AFJP a lo largo de treinta años se observa que el monto de la jubilación mensual que puede obtener un trabajador medio desde que se retira hasta que muere (rentas vitalicias) es paupérrimo. Un trabajador que tiene un salario de $849 estaría cobrando, luego de efectuar sus aportes puntillosamente cada mes a lo largo de su vida laboral, $538,9 si es varón y $ 479,9 si es mujer, por mes (Cuadro N° 2). Estas percepciones representan apenas el 53,7% y el 47,8% de los sueldos obtenidos durante los últimos tres años laborales del trabajador. Se trata, desde ya, de la eliminación lisa y llana del derecho al 82% móvil de los jubilados. En realidad, sobre esta base, los ingresos de los jubilados apenas alcanzan a la mitad de los que obtenían en su época activa.

La situación presentada hasta aquí, que muestra un panorama sombrío para los trabajadores sometidos al sistema de AFJP, es sin embargo un paraíso inalcanzable para la gran mayoría. Ello se debe a que se ha supuesto que el trabajador se encuentra en un empleo registrado durante los treinta años de su desempeño laboral, y que se le efectúan todos los aportes obligatorios durante todo el período. En realidad, ésta situación es absolutamente excepcional. Como se mencionó previamente, un estudio de la DNPSS del año 2003 señala que la densidad de los aportes de la mitad de los trabajadores afiliados al sistema de capitalización privada (aportes efectivamente realizados sobre la cantidad de aportes potenciales) es menor al 32%. Esto implica que las contribuciones de cada afiliado que realmente ingresan al sistema equivalen a menos de cuatro meses del año. Como ha sido marcado, ello puede deberse a la existencia de trabajos no registrados, trabajos estacionales, desocupación u otras causas. Este dato no refleja una situación extraordinaria, sino que constituye sin duda una parte esencial de los problemas del sistema previsional y afecta a la mayoría de los trabajadores en la actualidad. Para estimar un futuro más realista del aportante, no puede dejarse de lado esta circunstancia.

Los resultados de una estimación más realista: haberes directamente miserables. Ajustando la estimación a una densidad de los aportes del 32%, las rentas vitalicias que podría obtener un trabajador con el ingreso salarial medio actual de la economía se vuelven miserables: recibiría una renta vitalicia de $172,6 si es varón y $153,7 si es mujer, expresados siempre en pesos del año 2006 (Cuadro N° 2). Desde ya, estos valores son considerablemente menores que la actual jubilación mínima.

De hecho, este cálculo pone de manifiesto la magnitud del fracaso de las AFJP: un trabajador con el salario promedio actual, que tiene la densidad de aportes media, termina obteniendo una jubilación vitalicia inferior a la tercera parte de la jubilación mínima actual. No es en vano resaltar aquí que dicho resultado no disminuye en absoluto las ganancias de las AFJP por la tarea de “administrar” los fondos.

La falsa garantía de la AFJP Nación. La presencia de una AFJP estatal (AFJP Nación, perteneciente al Banco Nación) dentro del sistema de capitalización fue utilizada como argumento a favor de la reforma en dos sentidos: primero, de este modo la privatización no era total, ya que los afiliados al régimen de capitalización podían optar por la AFJP pública; y segundo, se sostenía que dicha AFJP brindaba una garantía mínima de rentabilidad, de la cual se verían directa o indirectamente beneficiados todos los afiliados por constituir un piso para el sistema. Sin embargo, como veremos al realizar el cálculo del haber individual para un aportante de esta AFJP que recibe el haber garantizado, nada de ello es cierto.

La garantía de la AFJP Nación fue recortada de manera inmediata luego de la aprobación de la reforma previsional. Lo que inicialmente era una doble garantía, en dólares y en pesos, del rendimiento neto de los fondos depositados, en junio de 1994 fue modificado quedando únicamente una garantía de rentabilidad en pesos. Esta asegura que los aportes acumulados no serán menores a lo que se hubiese obtenido si los fondos se depositaban en una caja de ahorro común, menos el pago del seguro.18 Ahora bien, hemos mostrado ya que con un rendimiento real promedio de todo el sistema del 6,21%, las jubilaciones que se obtendrán tras 30 años de aportes son ínfimas. Al garantizar la “rentabilidad de la caja de ahorro”, la AFJP Nación ni siquiera garantiza una rentabilidad real. Es una garantía sospechosa: el rendimiento poco tentador que consiguieron todas las demás es superior a lo que el Nación está obligado a pagar.

Para tener una noción de lo que implica la garantía de la AFJP Nación, se puede realizar un ejercicio similar al efectuado anteriormente, asumiendo como resultados los que brinda la mencionada garantía. Hemos debido agregar para ello dos supuestos:

- Inflación anual promedio durante todo el período del 8%.

- Tasa de interés de la caja de ahorro del 2,75%, que corresponde a los valores actualmente vigentes según el BCRA.19

Como puede apreciarse, la AFJP Nación garantiza a los trabajadores que hoy cobran el salario medio y que aportan puntualmente durante 30 años, que van a percibir un haber equivalente a menos de la tercera parte de la actual jubilación mínima. Desde ya, si el salario fuera inferior
a la media, el resultado es directamente absurdo. Llamar “garantía” a este compromiso parece un simple residuo del discurso apologético del sistema privado de jubilación, más que una verdadera cualidad especial y favorable para el afiliado de la AFJP Nación.

A modo de conclusión: la actual crisis del sistema previsional Desde una perspectiva general, la evolución del SIJP desde su puesta en marcha da muestras de ineficiencia, altos costos económicos y prácticamente nulos beneficios sociales. En la actualidad conviven trabajadores activos en situaciones heterogéneas en términos de sus aportes presentes y sus perspectivas futuras y, a la vez, los trabajadores pasivos se encuentran con situaciones previsionales altamente diferenciadas. Lo único cierto es que el sistema de capitalización privado significó el fin de un esquema solidario y redistributivo sumamente cuestionado para reemplazarlo por otro que no resuelve los problemas de antaño, agudiza la desigualdad después del retiro y crea espacio para un redondo negocio privado.

El Estado, por su parte, perdió cuantiosos recursos y al mismo tiempo asumió mayores compromisos, sin que se definiera un esquema que hiciera sustentable la transición entre ambos sistemas. La “solución” al problema implicó en la práctica un costo fiscal altísimo: la reforma se financió con endeudamiento facilitado, entro otras fuentes, por las mismas AFJP. De no haberse producido esta transferencia de recursos (tanto en materia de recaudación como de rebaja de aportes y contribuciones), el déficit financiero del sector público, característico de la década pasada, se hubiese reducido del 2,8 % al 0,5% del PIB en el período 1994-2000.20 La contracara de este fenómeno son las exorbitantes ganancias y la proliferación de las oportunidades de negocios para el capital financiero. Las AFJP, controladas mayoritariamente por la banca local y extranjera, pudieron apropiarse de una porción creciente de la riqueza, a expensas de los ingresos del Estado y la remuneración actual y futura de la clase trabajadora.

A diferencia de la lógica con la que fue creado el SIJP, la filosofía del régimen estatal de jubilaciones y pensiones vigente al momento de la reforma de 1994 se caracterizaba por ser un sistema de transferencia intergeneracional, en donde la jubilación de quienes habían aportado en el pasado era pagada por los actuales trabajadores.

Estos, a su vez, percibirían una jubilación financiada por los futuros trabajadores activos. En un contexto de crecimiento del producto y, en particular, de los salarios y del empleo, este sistema es capaz de brindar un apreciable beneficio para los aportantes. Visto desde un punto individual, esto se observa en el hecho de que el aporte de treinta años se convierte, al recibir el beneficio jubilatorio, en un monto mayor, en virtud de la mayor masa salarial involucrada. De esta forma, el haber jubilatorio crece con el incremento de los salarios y de la cantidad de empleados. Es decir, el sistema de transferencia intergeneracional también implicaba para el aportante una “capitalización individual”, ya que el valor de los aportes era generalmente menor al valor de los beneficios recibidos, actualizados a una cierta tasa de interés vinculada a la variación de precios. El sistema público tiene además el mérito de no desviar cuantiosas comisiones a las AFJP, lo que hace que, aun con rendimientos implícitos menores, se puedan obtener jubilaciones más elevadas. El sistema de reparto puede entrar en crisis ante disminuciones de los salarios, por reducción de la masa de empleados o por caída de los recursos fiscales disponibles. Eso fue, en parte, lo sucedido durante la década de 1980, gestando las graves crisis del sistema previsional que antecedieron a las reformas. Pero la cura no fue, ni puede ser, un sistema de capitalización privado.

Los reducidos haberes jubilatorios, producto del esquema vigente, ponen de manifiesto ya (y lo harán de manera cada vez más acusada y urgente) la crisis del actual sistema.

Esta crisis impone rediscutir si tiene o no sentido destinar parte de los aportes previsionales al pago de las AFJP, cuando las jubilaciones presentes y futuras lejos de estar garantizadas en un nivel decente van a ser francamente miserables, a menos que el Estado mantenga su responsabilidad de asegurar ingresos mínimos para los jubilados. En ese caso, el sistema demostrará, por reducción al absurdo, que el Estado es el único responsable de las condiciones de los pasivos y que lo que funciona hoy es una verdadera estafa para los trabajadores individuales y para la sociedad en su conjunto.